| 地方招商引资中“政策失败”现象的思考 |
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| 2009-10-23 10:46 文章来源：漯河市商务局 |
| 文章类型：原创 内容分类：其它 |
在招商引资中，由于政府不适当的干预，造成地方经济资源配置扭曲、市场经济秩序混乱等弊端，引进外资振兴地方经济的愿望不能圆满实现，导致了“政府失败”现象的产生。因此，很有必要从政府层面剖析产生这些问题的深层次原因并提出相应对策和措施，尽可能地减少和防范今后招商引资中的“政府失败”现象。
主要问题：可概括为“三多三少”和“三重三轻”。
“三多三少”是指：
第一，投入多而产出少。一是无节制、无底线的所谓“政策优惠”。为了吸引投资，各地竞相出台优惠政策，除土地价格向外资大力倾斜和减免配套费外，还无视国家政策，搞“四免四减”、“五免五减”等土政策，造成严重的财政收入和税收的流失；二是投入大量人力和财力，大规模组团招商。各地每年总会召开几次声势浩大的组团招商，人员动辄几百人，费用少则几十万，多则上百万，投入与产出的比例失衡。
第二，承诺多而兑现少。一些地方政府为了抢外资、争项目，不断在土地、税收政策方面越权开口子，诸如“零地价”、免交征用土地的一切税费、延长所得税的减免期等，条件之优惠的确令外商心动。而到项目落地或开工投产时，才发现由于这些承诺违反了土地法、税法等法律法规而兑现不了。有的地方还出台了招商引资中介奖励制度，按项目到位资金的一定比例给予中介人重奖，结果往往因为中介人难以界定或者奖励资金无法落实而成了一句空话，政府奖励政策也因此成了一纸空文。
第三，签约多而履约少。各地政府往往在举办大型招商会和项目签约仪式时硬性攀比，盲目仿效，规模越搞越大，场面越来越隆重，而且不顾经济形势，要求项目数量和投资金额必须比上年有所增长。在层层分解指标的高压下，各相关部门及下级政府为了迎合上级贪大求多的心理，不得不对签约项目进行巧妙包装，使之符合领导的要求，甚至无中生有以完成指标。如此一来，签约时项目数量众多、金额可观，而在事后跟踪盘点时却发现真正履约落实的少得可怜。殊不知这一做法极易助长政府弄虚作假的浮夸作风，造成不良的社会影响。
“三重三轻”是指：
第一，重引进而轻服务。在引进项目上，各地政府都非常重视，可谓挖空心思，想尽办法，花样迭出。对已引进项目的服务，很多地方则行动滞后，机关作风和官僚意识盛行，对客商的态度也变成“过了门的媳妇”。
第二，重数量而轻质量。地方政府在制定年度招商引资计划时，几乎无一例外地将总体规模和一定数量的大项目作为主要目标，每年总是想法设法在项目总投资、协议外资和实际外资等指标上取得“新突破”，实际工作中一味地贪多求大，却鲜有考虑项目本身的产业前景、技术含量、产出效益以及对当地产业带动或结构调整所带来的作用等方面的因素。
第三，重审批而轻监管。随着外商投资法律法规的逐步完善，外资项目的审批制度也日趋规范，各地对外资项目的审批普遍比较重视，对行业准入、立项、环评等前置条件能做到严格把关。相比之下，对已经审批设立的外资项目的圈而不建、进度缓慢、不按期出资以及投产后的污染物排放等现象往往缺乏强有力的监管手段，降低了外资项目的质量。
主要对策和措施
第一，界定政府职能，实现角色转换。
招商引资是一项经济工作，作为政府应该尊重市场经济规律，充分发挥市场机制的基础性作用，实现从“划桨”到“掌舵”的角色转变。具体而言，政府在招商引资中应扮演好三个角色：首先，是投资环境的营造者，主要是制定招商引资优惠政策，进行招商引资的宣传活动，完善招商引资项目的基础设施条件，营造真诚公平地对待外来投资者的舆论环境和社会风气；其次，是市场秩序的监管者和维护者，维护公平竞争的市场秩序，纠正地方保护主义倾向，及时有效地制止不正当竞争行为；第三，是公共服务的提供者，消除招商项目从落地、开工和投产等环节所遇到的各类外在制约因素，协调和平衡项目投资方私人利益与项目所在地公共利益可能存在的矛盾和冲突。通过职能转变和角色转换，促使地方政府从直接干预和管理微观经济活动提升到运用政策措施优化配置经济资源、调 整区域重大经济关系上来。
第二，加强法治建设，开展依法招商。
招商引资是一项专业性很强的系统工程，蕴含着大量的法律事务，政府在开展招商引资过程中必须牢固树立法律意识，开展依法招商。在出台招商引资优惠政策时，必须保证符合国家宏观政策和法律法规，尤其在土地价格、税收返还、规费减免、贴息贷款、资源配置、基础设施配套等优惠政策的制定和兑现上，要重点考虑是否与现行法律法规有原则冲突；在项目论证策划时，必须做好硬件要求和优惠政策的可行性法律论证，把法律规定融入到招商项目的具体条款中去，对不符合产业导向、不符合法律规定的，不能纳入项目规划；在签订投资合同时，尤其是当政府作为当事人与投资方签订行政合同时，既要对提供给投资方的各项优惠政策和配套设施做出明确承诺，也要对投资方的投资强度、启动时限、科技含量、产出规模和吸纳就业等方面的违约责任保持强有力的控制手段，以确保双方权利、义务的对等和一致。
第三，发挥市场主导，开展竞争招商。
项目投资从根本上说是市场行为，投资者所看重的是一个地方包括市场潜力、资源优势、要素成本、社会安全、法治程度以及政策的连续性和稳定性等影响其投资收益的各种因素。因此，必须将招商引资真正还原成市场行为，按照国际惯例和运作规则，建立以中介机构为主导的市场化招商模式，形成政府、中介组织和投资者之间的一种新型关系。淡出招商活动后的政府要在市场化招商模式中发挥以下三方面的重要作用：一是参照发达国家的通行做法，通过政策引导，充分发挥投资促进机构、会计师事务所、律师事务所、商业协会和金融机构在招商引资中的作用，建立起具有竞争机制的招商中介体系，培育和壮大一批能够对招商引资结果承担责任、深谙市场法则和经济规律的专业性中介招商队伍；二是建立严密、规范的项目引进认定制度，营造公平竞争的中介招商环境，确保引资成功后奖励资金的及时足额兑现，发挥和维护中介机构开展招商引资的积极性；三是强化对中介招商机构的甄选和监管，严密防范和打击各类商业欺诈等违法违纪行为，确保中介招商的健康稳步发展。
第四，科学民主决策，推行责任管理。
项目引进的质量高低和招商引资工作的成败，很大程度上取决于项目引进时的决策机制，作为一个负责任的地方政府应该大力推行招商引资民主决策制度，在招商引资的总体规划、产业导向、优惠政策及奖励措施等重大问题上要坚持集体讨论和民主决策的原则；对一些重大项目的规划与审批、优惠条件与标准的落实或变更等要广泛征求各方意见，尤其是一些事关当地经济与社会发展大计、涉及民生的特大项目，要组织有关专家及民众代表进行论证评审，避免盲目决策和“劣质项目”的进入。同时，不断健全和完善招商引资评估体制和监督体制。建立自评与第三方独立评价相结合的评估机制，除了政府内部进一步完善“自我评估”机制，还应引入第三方独立调查制度，由司法、纪检监察、专家学者以及相关利益群体和社会公众代表共同组成并经同级人大授权的的绩效评估小组，定期或不定期地对政府招商引资工作作出系统的调查和评估，评估结果既可作为任期内政府相关工作考核的重要依据，也可作为政府今后招商引资中的组织管理、运作程序和技术革新等方面的改进意见。在此基础上，强化责任管理机制，引入异体问责制，扩大问责主体，通过人大、法院、民主党派、新闻媒体和社会民众对政府相关部门在招商引资工作中的资金使用、政策把握、审批程序、权力运行等开展监督和问责，以维护责任政府的良好形象。 |
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